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中國(guó)人大網(wǎng)消息顯示，12月27日起，銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案（下稱“修訂草案”）向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，為期30日。在此之前，修訂草案于12月22日提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議首次審議。

作為一部專門的監(jiān)管法，現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)督管理法（下稱“銀監(jiān)法”）自2004年2月起施行，2006年作出個(gè)別修正。2022年11月，原銀保監(jiān)會(huì)積極推進(jìn)銀監(jiān)法修改工作，就《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（下稱“征求意見(jiàn)稿”）公開征求意見(jiàn)。原銀保監(jiān)會(huì)彼時(shí)在起草說(shuō)明中指出，銀監(jiān)法主要修改內(nèi)容包含四個(gè)方面：完善制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋；健全處置機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)控前瞻性；加大監(jiān)管力度，提高違法成本；提升監(jiān)管能力，落實(shí)法治政府建設(shè)要求。

經(jīng)過(guò)三年多的進(jìn)一步打磨，修訂草案在穿透式股東監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制等方面作出更為系統(tǒng)的安排。

證券時(shí)報(bào)記者了解到，修訂草案以強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管為主線，以消除監(jiān)管空白、彌補(bǔ)監(jiān)管短板、明確監(jiān)管授權(quán)為著力點(diǎn)，切實(shí)提高監(jiān)管的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性和協(xié)同性，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，切實(shí)提高金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

擴(kuò)展監(jiān)管對(duì)象、范圍 實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋

與現(xiàn)行銀監(jiān)法相比，修訂草案進(jìn)一步更新并細(xì)化了監(jiān)管范圍，將金融控股公司、理財(cái)公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等新型機(jī)構(gòu)明確納入。

上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專家、主任曾剛指出，修訂草案清晰列舉了“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)譜系，使法律適用對(duì)象與當(dāng)前持牌體系更一致。這樣做的直接意義是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)、減少適用爭(zhēng)議，也為監(jiān)管資源配置與檢查邊界提供更明確的法律坐標(biāo)。

“但更重要的變化在于，修訂并不止步于‘把機(jī)構(gòu)名單寫全’。它還把過(guò)去容易成為風(fēng)險(xiǎn)源頭、卻在法律層面約束不夠的主體——主要股東、實(shí)際控制人以及銀行業(yè)第三方機(jī)構(gòu)——納入監(jiān)管視野?！痹鴦偡Q。

其中，修訂草案新增了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等銀行業(yè)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管授權(quán)。

清華大學(xué)五道口金融學(xué)院金融安全研究中心主任周道許認(rèn)為，修訂草案明確了這些第三方機(jī)構(gòu)的勤勉盡責(zé)義務(wù)，并保留監(jiān)管部門責(zé)令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)暫停、終止接受違反勤勉義務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)的權(quán)力，從而壓實(shí)“看門人”責(zé)任。

加強(qiáng)穿透式監(jiān)管 盯住“關(guān)鍵人”

強(qiáng)化穿透式監(jiān)管是本次修訂草案的一大亮點(diǎn)，其中一項(xiàng)具體體現(xiàn)即是將監(jiān)管對(duì)象由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)延伸至銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人。

近年來(lái)，在銀行業(yè)實(shí)踐中，來(lái)自股東端的不當(dāng)干預(yù)、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等，已成為金融風(fēng)險(xiǎn)的破壞性源頭。因此，修訂草案落實(shí)中央金融工作會(huì)議關(guān)于穿透式監(jiān)管的要求，進(jìn)一步延伸監(jiān)管鏈條。

具體來(lái)看，修訂草案明確了主要股東、實(shí)際控制人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化穿透審查。新增主要股東、實(shí)際控制人文件報(bào)送、股權(quán)披露相關(guān)要求。增加自有資金出資等義務(wù)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、抽逃出資等違法行為。

曾剛指出，修訂草案把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)，總體思路可概括為：穿透、義務(wù)、強(qiáng)制。

所謂“義務(wù)”也即將治理要求上升為法律責(zé)任，明確主要股東、實(shí)際控制人應(yīng)遵守關(guān)聯(lián)交易、信息披露等規(guī)則，不得濫用股東權(quán)利或控制地位損害銀行、存款人及其他客戶權(quán)益。

“相較以往更多停留在監(jiān)管文件層面的要求，上升為法定義務(wù)后，執(zhí)法依據(jù)更明確、追責(zé)也更有剛性。”曾剛稱。

豐富監(jiān)管工具箱 增強(qiáng)處置前瞻性、及時(shí)性、有效性

記者了解到，為切實(shí)填補(bǔ)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出的立法空白，修訂草案深入總結(jié)近年來(lái)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置工作實(shí)踐。建立健全早期糾正硬約束機(jī)制，授權(quán)監(jiān)管部門對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患采取早期糾正措施。完善風(fēng)險(xiǎn)處置框架，就促成重組、整頓、接管、撤銷等風(fēng)險(xiǎn)處置方式作出系統(tǒng)性安排，明確監(jiān)管部門可以根據(jù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況、金融市場(chǎng)環(huán)境靈活采取不同的處置措施。同時(shí)，堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化原則，進(jìn)一步細(xì)化各類處置方式適用情形，豐富監(jiān)管工具箱，增強(qiáng)處置工作前瞻性、及時(shí)性和有效性。

例如，對(duì)于違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，修訂草案增加了“限制或者暫停部分業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)”“ 責(zé)令轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、業(yè)務(wù)”“責(zé)令主要股東按照規(guī)定限期補(bǔ)充資本”等措施。

周道許認(rèn)為，這些措施更具操作性，同時(shí)也進(jìn)一步豐富了日常監(jiān)管和強(qiáng)制措施工具箱。

在風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)，中國(guó)法學(xué)會(huì)銀行法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)指出，修訂草案一方面增加了整頓機(jī)制，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以派出工作組對(duì)金融機(jī)構(gòu)重要經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行管控，這是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上設(shè)立的一項(xiàng)新的法定措施；另一方面，則完善了處置措施。其中，接管作為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)臨危處置的重要手段，是一項(xiàng)業(yè)已確立并得到實(shí)踐驗(yàn)證的成功制度。本次修訂對(duì)接管制度進(jìn)行了大幅度完善，分別對(duì)接管程序啟動(dòng)、接管組職責(zé)、接管措施、行業(yè)保障基金參與等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù) 提高違法成本

2023年機(jī)構(gòu)改革后，金融監(jiān)管總局統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，其職責(zé)包括制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政策制度、完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制機(jī)制、開展金融消費(fèi)者教育等。

本次修訂草案新增專門條款強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，明確了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（也即金融監(jiān)管總局）對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，指導(dǎo)依法設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)糾紛調(diào)解組織，為消費(fèi)者保護(hù)工作提供了上位法依據(jù)。

修訂草案還進(jìn)一步細(xì)化了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)義務(wù)，詳細(xì)列舉機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員在業(yè)務(wù)活動(dòng)中的“負(fù)面清單”，包括不得開展虛假宣傳，不得通過(guò)違規(guī)收費(fèi)、截留資金等方式，侵犯存款人和其他客戶合法權(quán)益等。

此外，修訂草案還進(jìn)一步加大了監(jiān)管力度，顯著提高違法成本。周道許表示，修訂草案銜接新《行政處罰法》，明確“沒(méi)收違法所得”與罰款并處的原則。對(duì)違法本法的行為，罰款數(shù)額上限和倍數(shù)處罰普遍大幅提高。

責(zé)編：葉舒筠

校對(duì)：呂久彪